8月10日，西藏山南。陈坤把一份农业农村局拟作出处罚的案卷摊在桌上，反复查看“违法事实认定”与拟作出“行政处罚决定内容”材料。他抬起头，问案件负责人：“这是农村村民未经批准建住宅的执法案件。如果作出处罚，案件进入行政复议或诉讼程序，你觉得这个案件的立案时间、处罚内容以及适用法律依据方面可能存在哪些问题？”

办公室里安静了几秒。有人翻动手边的法条，有人低头重新看案卷。没有人立刻回答。

这是陈坤进藏的第68天。他的笔记本上，密密麻麻地写着评查案卷时发现的27个处罚程序问题；电脑里，一份《山南市涉企行政执法和行政处罚规范化工作指南》正在起草中。而窗外，雅砻河谷的风正越过山脊，吹进这座海拔约3500米的高原小城。

今年6月4日，这位来自阜阳的司法行政干部受组织选派，来到山南市司法局，开展为期6个月的对口援藏工作。

初到高原，头疼、失眠、呼吸急促是常态。但第二天一早，他便出现在办公室，开始翻阅山南市近年来的行政执法案卷和行政复议材料。翻到第三天，他在笔记本上列了一个表：都是行政处罚案件，有的立案时间逻辑错误，有的法定权利未进行告知，有的自由裁量部分缺少理由说明。陈坤在安徽长期从事行政复议和行政应诉工作，深知这种情形下，靠纠正几份案卷没有用，靠集中培训也远远不够——但培训是第一步。

6月25日，山南市司法局联合市应急管理局举办安全生产和行政执法监督工作专题讲座。陈坤用当地真实案例做底本，逐一拆解从立案调查到决定送达的行政执法全流程。台下坐着的大多是基层执法骨干，他发现大家对“程序正义”有认知但操作不规范——知道要告知权利，却不清楚告知的内容在法条之内如何具化；知道要调查取证，却不明白取证范围在实践中有哪些边界。

讲座结束后，一位来自浪卡子县的执法人员找到他说：“以前培训讲‘程序’，我听得懂，但回到执法中还是不知道如何规范操作。今天您拿案卷来讲，我就知道今后执法过程中如何规范行政处罚流程了。”

这句话让陈坤意识到，真正能改变行为的不仅是“知不知道”，还有“会不会用”。他把第二阶段的课堂从会议室搬到了案卷桌前。

7月17日，全市林草系统选送的16件执法案卷一字排开。陈坤逐卷翻阅，现场点评：“处罚前告知与最终处罚决定内容前后不一致”“自由裁量部分缺少理由说明”——每一处都具体到页数和行数。他没有停留在纠错，而是追问一个指向后果的问题：“如果这份案卷进入行政诉讼程序，你们最怕法官揪住哪一点？”

这个提问改变了参训者的心态。执法人员次仁后来回忆：“那天参训后突然发现，每一张卷宗材料都可能被人拿着放大镜看。”

半个月后，次仁参与查处一起涉嫌非法占用林地的案件。出发前，他就把立案审批表、现场勘验笔录、权利告知书的顺序在脑子里过了一遍，又对照评查标准逐项核对了时间节点。现场勘验笔录当场制作、当场签字，证人询问同步录音录像并形成完整记录。这份案卷后来提交评查，程序部分未出现一处瑕疵。

这件事让陈坤决定把“案卷评查”作为当前的核心工作方法。在他看来，培训解决的是意识，案卷解决的是能力，而能力一旦形成，执法培训和案卷评查的作用就会与执法实践更好更快地融合。

在随后的培训中，陈坤充分运用了这一工作方法。

7月23日，山南市司法局组织召开全市重点领域行政执法座谈（培训）会，30余名涉企执法领域分管负责人和业务骨干参加。陈坤的开场白说得很直接：“今天不是挑刺的，是一起想办法。”他把进藏以来逐卷发现的问题，以及7月跟随自治区监督组开展案卷评查时梳理的共性问题，形成四部分35项内容，逐一反馈、逐一交流。8月6日，陈坤受邀走进山南市乃东区，围绕行政执法监督、行政处罚、行政复议、行政应诉四大领域开展法治政府建设专题培训。台下坐着的有区直部门负责人，也有乡镇一线执法人员。至此，培训覆盖了市县乡三级，参训人员超过120人次。

但培训再多，解决的仍然是“点”上的问题。陈坤算过一笔账：援藏半年约180天，能亲自评查的案卷有限，能当面培训的人也有限，必须在返回之前留下“规范”。

为此，他着手起草《山南市涉企行政执法和行政处罚规范化工作指南》。他对这份文件的定位是，结合本地实际推行涉企检查和行政处罚规范化，让一个刚到岗的执法人员也能知道这项工作的重要性，便于今后在执法实践中落实。与此同时，针对实践中日益突出的职业投诉举报行为，他系统梳理了相关法律法规，借鉴安徽等地经验，和同事反复讨论，提出规范处置方案，目前方案已进入论证阶段。

回看这68天，陈坤的工作线索一目了然：培训中发现“知易行难”，就用案卷评查逼出具体问题；执法实践验证“程序训练”有效，就推动从个案走向制度；座谈会上听到执行层面的真实顾虑，就纳入制度机制的考量中。从培训课堂到案卷评查，从个案纠偏到制度构建，陈坤带来的不仅是安徽的经验，更是一种法治化的执法思维。

但陈坤清楚，依法行政是一项系统工程，远不是半年能解决的，它的内容也不仅是执法监督、行政处罚、复议应诉。

他的日程表上还有几件事没做完：继续推进案卷评查覆盖市直重点执法部门和所有县（区、市），面对面反馈、手把手整改；探索建立全市法制审核人才共享机制，以应对山南法考人数不足、法制审核力量薄弱的现实困境；电脑里还存着两份未完成的方案，一份是关于法制审核人才共享的具体操作办法，一份是关于提升行政复议应诉工作质效的工作计划。

“援藏对我来说是来‘播种’的。”陈坤说，“种子的落地需要一套标准、一种习惯——让每一次执法都规范下来，需要时间和过程，不能要求这一季就收获。”

从告知案卷里的一处瑕疵，到整改执法卷宗的标准化；从一个执法人员的程序觉醒，到一场仍在持续的法治理念传递——陈坤的雪域高原法治“播种”之路，还在继续。（通讯员　王利军　皇甫少鹏）